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En este documento el Dr. Nikolaus von Bomhard, presidente de The Geneva Association and CEO de Munich Re, reseña los problemas que causa la actual carencia de sistemas regulatorios diversos y en ocasiones contradictorios y las indudables ventajas de abordar una tarea por cierto compleja: Crear un mecanismo de supervisión global para aseguradoras y reaseguradoras. La proximidad de la aplicación de Solvencia II y los años de experiencia de IAIS brindan, sin embargo, herramientas que merecen ser estudiadas.
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Las compañías aseguradoras y reaseguradoras prestan servicios y ofrecen capacidades de aceptación de riesgos no sólo en sus mercados locales sino también en otros territorios y jurisdicciones. Un medio tan complejo requiere mecanismos avanzados de supervisión para proteger adecuadamente a los asegurados. Por ello, no beneficia a nadie -supervisores, aseguradores, reaseguradores y los propios asegurados-, que cada territorio establezca su propio sistema de control. Sólo una supervisión global puede abarcar las amplias y complejas necesidades en juego para garantizar que se asignen adecuadamente los recursos de todas las partes interesadas. Un análisis de los regímenes de supervisión en Europa y Estados Unidos revela que los futuros estándares europeos conocidos como Solvencia II exhiben muchas de las características que también se necesitarían para un futuro y potencial estándar global de solvencia.
Introducción
Las compañías aseguradoras y reaseguradoras prestan servicios y ofrecen capacidades de aceptación de riesgos no sólo en sus mercados locales sino también en otros territorios y jurisdicciones. Actualmente operan dentro de marcos de supervisión heterogéneos caracterizados por una variedad de requisitos cuantitativos y cualitativos en cuanto a capital de riesgo, gestión de riesgos y divulgación de información. Si bien existe un mutuo reconocimiento de regímenes de información que alivia estas obligaciones, es necesario contar con un estándar de solvencia global.
Su instauración permitiría a las empresas reducir los recursos dedicados a cumplir con requisitos regulatorios de información logrando la comparación de exigencias locales en materia de capital y facilitando aun más a los aseguradores una actividad en pie de igualdad. Otras medidas integrales que conducirían hacia un marco de supervisión más homogéneo sería un criterio de regulación de solvencia de grupo así como la introducción de un concepto rector en materia de supervisión que incluya la creación de órganos colegiados de supervisores de grupos de empresas aseguradoras y reaseguradoras. Por último, todas las cuestiones mencionadas representan beneficios para el asegurado a través de ofertas y condiciones más atractivas.
La crisis financiera centró la atención del mundo no sólo en el sector bancario sino también en la industria aseguradora y reaseguradora. No existe en la actualidad un sistema de supervisión global capaz de detectar con mayor anticipación futuros trastornos de los mercados financieros o mitigar el impacto adverso de situaciones que impliquen crisis financieras. La regulación está fragmentada y los supervisores han preferido elaborar soluciones específicas para sus respectivos países.
Gobernantes, supervisores, inversores y otras partes interesadas buscan hoy un sistema que pueda convertirse en modelo para el futuro estándar de solvencia. Con un enfoque basado en Solvencia II Europa está bien situada al respecto pues presenta uno de los marcos de supervisión más avanzados tanto en términos de requisitos cuantitativos (p.e. forma de establecer exigencias de capital de solvencia -SCR según su designación en inglés- y principios para determinar reservas técnicas) como de prerrequisitos cualitativos (como los deberes y facultades de las autoridades de supervisión y los requisitos sobre sistemas de gestión de riesgos por parte de las compañías).
No sólo el sector asegurador y supervisores de todo el mundo sino también los políticos propugnan y exigen mejoras en los sistemas de supervisión. El Grupo de los Veinte (G-20), por ejemplo, manifestó a la luz de las recientes dislocaciones ocurridas en los mercados financieros que “tomaremos las medidas necesarias para estructurar un marco global de supervisión y regulación más sólido y coherente para el futuro sector financiero con el objeto de respaldar un crecimiento global sustentable y servir las necesidades de empresas y ciudadanos”.
El tema central de este artículo no es la creación de condiciones globales de igualdad en la supervisión del sector financiero sino los cambios que se introducirían en la industria aseguradora y reaseguradora. Son pocas las similitudes entre actividades financieras como la banca, el seguro y la operación con títulos valores que podrían justificar la introducción de un enfoque global integrado; las diferencias, por el contrario, son significativas. Parece, pues, preferible comenzar con un abordaje común hacia la regulación de seguros.
Enfoque Global para la Supervisión
Sin duda, un abordaje global a la supervisión de seguros tendría varias ventajas para supervisores, aseguradores, reaseguradores y sus asegurados. Muchos países ya tienen sistemas regulatorios enfocados en el riesgo o están trabajando para modificar sus normas en tal sentido. Sin embargo estos esfuerzos aislados dejan de lado un punto importante: la creciente globalización y alcance de las operaciones internacionales de aseguradoras y reaseguradoras con extensas redes de sucursales y subsidiarias requiere un estándar de supervisión global.
Armonizar los estándares regulatorios cuantitativos y cualitativos es ventajoso para todos los involucrados. La industria se beneficiará por tener que seguir un único estándar y no será necesario asignar recursos para cumplir con numerosos sistemas regulatorios. Esto tiene particular importancia para compañías que piensan expandirse a nuevos mercados externos. Tampoco los reguladores deberían desatender las cuestiones de costos y recursos. Tener un estándar uniforme de supervisión traerá ahorros para los supervisores pues su personal podrá concentrarse en un único conjunto de reglas y requisitos. Centrarse en un régimen único también resulta atractivo habida cuenta de los crecientes retos y complejidades de los estándares y modelos regulatorios que requerirán, a su vez, personas con talentos especiales.
La batalla por el talento, es decir la búsqueda de personas con conocimientos y experiencias en temas actuariales y de gestión de riesgos, ya ha comenzado y la demanda sigue aumentando. Asegurados y beneficiarios también se beneficiarán de menores precios como resultado de la aparición de condiciones ofrecidas operadores que actuarán en pie de igualdad y, en consecuencia, de la mayor competencia entre aseguradores y reaseguradores que deberán gastar menos en cumplir con marcos de supervisión diversos. Si se les pregunta a los asegurados, sin duda abogarán por un estándar coherente a nivel global precisamente por estos motivos.
Transparencia es otro término clave en el actual debate. Si las compañías en todo el mundo deben adherir al mismo grupo de pautas se reduce al mínimo el riesgo de búsqueda de sedes con normas regulatorias menos exigentes, un proceso conocido como “arbitraje regulatorio”.
Las aseguradoras y reaseguradoras con operaciones globales juegan un importante rol en el desarrollo de las economías nacionales pues aceptan y diseminan riesgos y toman decisiones empresariales. Tener un régimen regulatorio global permitiría a las naciones desarrolladas demostrar con mayor efectividad la existencia de mercados de seguros eficientes y estables con un trasfondo de mercados financieros volátiles. Los supervisores estarán mejor preparados si ocurren futuras situaciones de crisis (p.e. la creciente probabilidad de pandemias y la severidad cada vez mayor de catástrofes naturales y alertas por terrorismo, para mencionar sólo unos pocos ejemplos).
Características de un Futuro Estándar Global de Solvencia
Cualquier avance hacia un estándar global de supervisión tendrá pocas perspectivas de éxito si no incluye a Estados Unidos y la Unión Europea, los dos mayores mercados de seguros y reaseguros en el mundo. En los siguientes párrafos se examinan varios factores potencialmente beneficiosos e importantes para un estándar global de solvencia y se analiza la forma en que los están abordando los regímenes de supervisión en ambas regiones. Este pantallazo, que no pretende ser exhaustivo, se centra en algunos de los factores más importantes.
Abordaje Basado en Riesgo
El nuevo estándar debería derivar en una exigencia de Capital sobre Base de Riesgo (RBC según su denominación en inglés) que toma en cuenta todos los riesgos a que están específicamente expuestas las compañías. Para calcular los requisitos de capital de solvencia (SCR) Solvencia II toma en cuenta todas las grandes categorías de riesgos (riesgo de suscripción de coberturas de vida, No-vida y salud, riesgo de mercado, riesgo crediticio y riesgo de operación) que se entiende tienen un potencial impacto sobre la empresa y son susceptibles de cuantificarse. Se emplea una fórmula estándar o un modelo interno para evaluar el impacto de estas categorías de riesgo. El proceso de acumulación en la fórmula estándar toma en cuenta las dependencias entre sub-grupos de cada categoría de riesgo, pero también considera dependencias entre las categorías de riesgo situadas en el nivel más alto de acumulación utilizando un mecanismo de covariancia. El modelo interno podría utilizar métodos más complejos para capturar potenciales dependencias como correlaciones de colas o cópulas. El modelo RBC empleado en EE.UU. consiste en diferentes modelos basados en factores para aseguradoras de Vida, No-Vida y Salud. La fórmula para aseguradoras de riesgos distintos de vida, por ejemplo, comprende el riesgo de activos, de suscripción (si bien el modelo no considera los riesgos de catástrofe), de crédito y el empresarial, que incluye el riesgo operativo. Las dependencias entre clases de riesgo individuales se consideran sólo en el nivel de acumulación más alto, suponiendo una dependencia total o una independencia total. El actual formato del modelo RBC de EE.UU. no puede clasificarse como totalmente basado en riesgo pues no abarca la totalidad de los principales riesgos a los que puede estar expuesta la compañía.
Abordaje Económico
Un enfoque económico se caracteriza por mostrar todos los activos y pasivos evaluados valuados según su valor actual o razonable (fair value). Esto elimina todas las reservas ocultas o elementos igualadores y muestra el capital accionario económico como un reflejo real de la situación financiera de la empresa. Bajo Solvencia II las compañías deben preparar un balance económico. Los impactos se observan especialmente en el pasivo donde las provisiones técnicas deben determinarse sobre la base de criterios coherentes con el mercado. Esto significa que en su balance las aseguradoras deben demostrar un margen de riesgo por encima de la mejor estimación descontada. El margen de riesgo debe asegurar que si la compañía tiene dificultades o cae en insolvencia podrá atraer a un tercero que se haga cargo de la cartera. El margen de riesgo sirve como una tasa de retorno sobe el capital que recibe la compañía que toma la cartera y que tendría que reservar. El criterio RBC de EE.UU. emplea información informada en el estado contable anual de presentación basado en normas contables adoptadas por la National Association of Insurance Commissioners (NAIC). Por ahora esto no puede considerarse como un abordaje económico. Sin embargo, un documento para debate emitido por NAIC en 2007 se ocupa de modo explícito de la medición del valor razonable, allanando el camino para la aplicación de principios económicos. Además el trabajo paralelo sobre estándares contables iniciado por el Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB) y el Consejo de Normas de Contabilidad Financiera (FASB) también apunta a introducir principios de valor económico y valor razonable en la contabilidad internacional.
Modelos internos
La admisibilidad de los modelos internos (para riesgos), que se consideran más adecuados para capturar situaciones de riesgo complejas, es otra característica que debería ofrecer un futuro estándar global de solvencia. Bajo Solvencia II las compañías podrán optar por emplear modelos internos para la totalidad o parte de sus riesgos. El uso de modelos internos está salvaguardado por un detallado proceso de aprobación. ‘Gobernanza por modelos’ significa que deben aprobarse seis ensayos, especialmente el ensayo de uso, antes de autorizarse su utilización en las operaciones cotidianas. NAIC, por el contrario, considera la introducción de modelos internos como un medio para modelar riesgos en casos en que los sistemas estándar producen resultados inferiores. Sin embargo, no es intención ni objetivo del regulador considerar modelos internos para capturar la situación de riesgos de aseguradores estadounidenses. NAIC tiene una actitud más bien cauta y conservadora para autorizar el uso de modelos internos. Esto resulta evidente por las salvaguardas incorporadas para la utilización de estos modelos y en el hecho de que tienden a aumentar el requisito de capital a comparación con el abordaje basado en hechos.
Estándares de Calibración
Los modelos de supervisión logran un mayor grado de transparencia y aceptación si su calibración permite a los usuarios evaluar o comparar con otros modelos el nivel de prudencia asumida (p.e. los criterios que aplican las calificaciones otorgadas por agencias calificadoras). Solvencia II emplea una tolerancia de riesgo común (1 suceso cada 200 años) para la fórmula estándar y los modelos internos, y una medición uniforme de riesgo (Valor a Riesgo) para todas las categorías de riesgo. Los riesgos se evalúan a lo largo de un año, y el abordaje supone una situación de empresa en funcionamiento normal. La fórmula del RBC que se aplica en EE.UU. no se calibra para un nivel de confianza específico, en tanto que los componentes admitidos para el modelo interno suelen calibrarse utilizando como medida de riesgo las correlaciones de cola del valor a riesgo.
Criterio Basado en Principios
La crisis del mercado financiero demostró las ventajas para la estabilidad de la industria financiera de un marco regulatorio basado en principios y en factores económicos y de riesgo. La regulación basada en principios planteará una serie de desafíos tanto para aseguradores como para supervisores. Los aseguradores afrontarán más incertidumbres pues el abordaje basado en principios dejará más margen de interpretación en lo atinente a los amplios requisitos que las empresas deberán satisfacer. La alta dirección tendrá la responsabilidad final de asegurar que la compañía trabaja para alcanzar los objetivos regulatorios. En contraste con la situación de los abordajes regulatorios basados en reglas, ya no será suficiente el simple cumplimiento de requisitos específicos definidos previamente. Funciones como gestión de riesgo, auditoría interna y comprobación de conformidad ganarán en importancia. Bajo un sistema basado en principios los supervisores tendrán más derechos pero también mayores obligaciones. En vista del grado de libertad en la regulación tendrán que tener una muy buena comprensión de los criterios de las empresas y deberán tratar con el desarrollo de cuestiones complejas (p.e. el proceso de aprobación de modelos internos de capital). Además, tendrán la flexibilidad pero también la carga de decidir sobre el grado de importancia relativa y proporcionalidad que las compañías deben considerar con respecto a sus requisitos de comprobación de conformidad con normas regulatorias. Ya no existirá un método con el mismo enfoque para todos. El futuro estándar Solvencia II cuya aplicación deberá comenzar en 2012 se basará en principios. El sistema estadounidense puede caracterizarse como basado en reglas, pero pueden observarse tendencias hacia un tratamiento más basado en principios.
Gobernanza por Riesgos
El criterio de Solvencia II con respecto a la gobernanza por riesgos recalca la responsabilidad última de la alta dirección por todas las actividades de gestión de riesgos. Se alienta a las empresas a crear funciones para gestión de riesgos, comprobación de conformidad, auditoría interna y funciones actuariales para facilitar procesos adecuados de gobernanza por riesgos. Además de las salvaguardas cuantitativas, se considera la introducción de estas medidas como un medio adicional para mitigar y controlar la vulnerabilidad de las empresas ante sucesos adversos en los mercados de seguros y capitales. En este proceso se concibió la autoevaluación de riesgos y solvencia (ORSA) como una herramienta que requiere que las empresas aseguradoras y reaseguradoras evalúen adecuadamente sus propios riesgos de corto y largo plazo y el volumen de fondos propios necesarios para cubrirlos. El actual enfoque de Estados Unidos no tiene un equivalente al enfoque de autoevaluación de riesgos y solvencia. No existen requisitos explícitos para producir un documento con una evaluación interna de los riesgos, detalles del sistema de gestión de riesgos o del perfil de riesgos de la compañía para su presentación a la autoridad de regulación.
Supervisión de Grupo
Una característica necesaria para un estándar global de solvencia sería la introducción de mecanismos de supervisión de grupo, debiendo provenir el supervisor de grupo del país de domicilio de la compañía. Solvencia II ha adoptado esta idea con la intención de elegir al supervisor líder en el país en el que está registrada la compañía. Los supervisores de los estados en los que el grupo posee subsidiarias y sucursales integrarán un “órgano colegiado de supervisores”. Este órgano tomará decisiones tomadas de común acuerdo por sus integrantes sobre cuestiones de solvencia de grupo. Los grupos se sintieron decepcionados por el rechazo del régimen de ayuda de grupo que les hubiese permitido obtener mayores ventajas de la diversificación de beneficios resultante de la estructura seleccionada de sucursales y subsidiarias que operan en jurisdicciones diversas. Sin embargo, este concepto volverá a evaluarse tres años después de comenzar a aplicarse Solvencia II. NAIC ha desarrollado para los grupos el concepto del supervisor del estado líder según el cual puede elegirse a uno o más estados para que actúen como “líder” en la tarea de controlar la solvencia de grupo. Sin embargo, no se ha desarrollado una evaluación de solvencia de grupo ni ningún concepto para reconocer los beneficios de diversificación de riesgos o la movilidad de capitales dentro del grupo.
Requisitos Colaterales
Un verdadero enfoque de la supervisión global no debería exigir requisitos colaterales, pues estos obstruyen seriamente un eficiente flujo y asignación de capital. No obstante, existen aun varias formas de tales requisitos que son una fuente permanente de irritación. Los reguladores reconocen asimismo la necesidad de alterar la práctica vigente y los últimos proyectos de NAIC representan paso alentador en esa dirección. En la actualidad los reaseguradores no estadounidenses deben demostrar que han constituido en un banco estadounidense garantías por el 100% de sus riesgos en ese país. El marco modificado propuesto de NAIC suaviza esta práctica. NAIC asignaría a los reaseguradores no estadounidenses una de cinco calificaciones. Al tope de la escala la calificación 1 dejaría de lado todo tipo de garantías; en el otro extremo (calificación 5) se mantendría la actual exigencia de constituir garantías por el 100%. Esto parece ser un paso hacia un criterio con fundamento en riesgos y aspectos económicos. Solvencia II debe aprobar mecanismos de mitigación de riesgos de reaseguro para compañías que cumplen con los requisitos y no infringen el capital de solvencia sin exigencias de garantías.
Resumen
La comparación de los criterios de regulación en EE.UU. y los del futuro sistema europeo Solvencia II muestra que este último se adecua más para satisfacer los requisitos de un futuro estándar global de solvencia que brinda los beneficios bosquejados más arriba. Aunque en EE.UU. varios hechos e iniciativas apuntan en la dirección correcta, el enfoque de supervisión presentado por NAIC no cumple con las exigencias de tal marco. Sin embargo, ya se ha previsto en la Iniciativa de Modernización de Solvencia de NAIC que algunas de las cuestiones aun no abordadas sean estudiadas en mayor detalle.
Potenciales Aspectos Negativos de la Búsqueda de Soluciones Individuales
La no implementación de un estándar global de solvencia podría tener efectos adversos dada la creciente integración e interrelación de los mercados de seguros. En esta sección se enumeran algunos de los puntos más evidentes. La búsqueda de avances autónomos crearía inevitablemente condiciones competitivas desiguales. Difícilmente pueda lograrse una competencia sana y equitativa con equivalencias regulatorias inadecuadas. Esto se aplica a distintos niveles y etapas del proceso regulatorio. Diferentes exigencias de capital de riesgo para un mismo riesgo y monto de exposición son pasos negativos que impiden la sana competencia y presentan desventajas para los asegurados. Lo mismo se aplica a los criterios de fondos propios o recursos disponibles de capital que impactan la mezcla de capital de las compañías y los requisitos de rentabilidad resultantes. Niveles diferentes de requisitos establecidos para la gestión de riesgos y para información y publicación causan una distribución desigual de costos y recursos. Esto favorece a las empresas que actúan conforme a estándares de supervisión con requisitos relativamente bajos, creando al mismo tiempo inconvenientes para las que operan en regímenes más avanzados y con requisitos más abarcativos.
Por último, la ausencia de una supervisión de grupo crea severas desventajas para grupos de seguros y reaseguros con operaciones globales. No se consideraría a los grupos aseguradores conforme a su capacidad para utilizar eficientemente el capital y explotar los beneficios de la diversificación regional. Por el contrario, los grupos deben capitalizar a cada entidad según los respectivos requisitos de capital fijados por las autoridades locales. Además los grupos no pueden beneficiarse de las ventajas de un supervisor líder que coopera con un órgano colegiado de supervisores, sino que deben tratar con cada autoridad de supervisión por separado. Este procedimiento conduce a mayores costos y una ineficiente utilización de recursos.
IAIS como Autoridad Global para Supervisión de Seguros
Las secciones precedentes muestran que la creación de un estándar global de supervisión de seguros es un emprendimiento ambicioso que merece llevarse adelante. Aparte de la disponibilidad de los estándares regulatorios necesarios y la buena disposición de aseguradoras y reaseguradoras queda por ver si existe o no una autoridad regulatoria con competencias suficientes y adecuadas para asegurar el cumplimiento de estándares globales. La Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS), que representa a reguladores y supervisores de seguros de todo el mundo, surge como el candidato más adecuado. Muchos creen que la idea más prometedora para el seguro es adoptar un proceso similar al desarrollado para el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, creado en 1974 por los gobernadores de bancos centrales de los países del G-10. Por raro que parezca, el Comité de Basilea no posee ninguna facultad formal de supervisión supranacional. Sus conclusiones no tienen fuerza legal ni nunca se pretendió que la tuviesen. De modo similar a IAIS, el Comité de Basilea formula estándares, pautas y mejores prácticas para la supervisión. Sin embargo, las normas de supervisión bancaria suelen ser respaldadas por los gobernadores de bancos centrales y autoridades de supervisión bancaria del G-10 como ocurrió con el Acuerdo de Basilea en 1988, Basilea II en 2004 o el Marco Modificado en 2006.
Conclusión y Perspectivas
Se ha tornado evidente que el enfoque internacional sobre una regulación de seguros común es un emprendimiento importante. Por ello, formuladores de políticas y supervisores no deberían dejar pasar por alto esta oportunidad de plantear la cuestión de un estándar global de supervisión y regulación del seguro y el reaseguro. Avances promisorios se observan especialmente en Europa con la introducción del régimen Solvencia II prevista para fines de 2012, y también en EE.UU. aunque en menor grado. Los supervisores de varios países han manifestado su interés por aspectos de Solvencia II y algunos han lanzado la aplicación de requisitos similares para asegurar el mutuo reconocimiento de los regímenes de supervisión (por ejemplo en Bermuda). Un nuevo enfoque global debe involucrar, sin duda, a los dos mercados principales: Estados Unidos y la Unión Europea. Sólo entonces podrán desarrollarse los actuales emprendimientos para convertirse en esfuerzos globales por adoptar un estándar mundial de supervisión en el que aseguradoras y reaseguradoras se sometan a condiciones y requisitos de supervisión similares sin importar su origen o dónde tienen la intención de operar. El objetivo debe ser la revisión del actual panorama de supervisión que con sus desigualdades que impide el funcionamiento de los modelos de negocios de aseguradores y reaseguradores globales. La resultante carencia de condiciones de regulación equitativas genera mayores costos e ineficiencias para aseguradores, reaseguradores, supervisores y asegurados por igual. IAIS, que ha estado trabajando durante varios años en los estándares y principios de un nuevo marco global de supervisión, podría ser un buen punto de partida para una nueva, eficaz autoridad de control.
Traducción: Mauricio Kitaogorodzki
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